Модели межсекторного взаимодействия в повышении эффективности регионального и муниципального управления

Автор: Васильев С.В.-доцент кафедры управления и права Новгородского
филиала СЗАГС Великий Новгород

Источник: http://upou.rags.ru/vasils.htm

Статья написана на основе результатов стажировки в университете Южного
Иллинойса (США) в рамках Программы профессиональной переподготовки
преподавателей Организация взаимодействия общественных и государственных
структур в условиях реформирования российского общества.

Жизнь не стоит на месте, меняются люди, меняется экономика, меняется
окружающая среда. Системы регионального и муниципального управления должны
отслеживать эти изменения, то есть тоже должны меняться. Местное управление в
Западной Европе и США вступает в очередную полосу реформ.

Административная реформа может быть представлена в виде сдвига глобальной
парадигмы [1]:

- бизнес-ориентированный подход к управлению;

- ориентированный на качество и рабочие характеристики подход к
государственной службе;

- институциональное разделение функций общественного спроса, обеспечения
и обслуживания;

- связь блоков спроса и обеспечения внутренними контрактными
управляющими связями ('agencyfication');

- передача везде, где возможно, функций государственных институтов
коммерческим, рыночным структурам (дерегуляция, приватизация и маркетизация).

Предполагается переориентация государственной политики и перераспределение
функций государства, обеспечивающего наименьшее вмешательство в те области, где
рыночные силы работают с большей эффективностью. Объем государственного
управления при этом не уменьшается, но изменяются его формы, и растет качество.

Можно выделить конкретные направленности реформ в каждой стране. Это
объединение Германии, война с коррупцией в Италии, децентрализация во Франции,
экономическая консолидация в Испании и федерализация в Бельгии.

Реформа местного управления в США

Наиболее масштабной и практически непрерывной стала реформа местного
управления в США. Процесс приватизации государственного сектора был одной из
составляющих частей рейганомики. Государство рулит, но не гребет — в США
традиционно считается, что частный сектор лучше государственного. При
администрации Клинтона реформа получила новую окраску. Основной упор был сделан
на передачу государственных функций некоммерческим организациям (НКО).

Правительство исходило из следующих соображений:

НКО рассматриваются как третий сектор производства услуг в системе
Федерации американских штатов, наряду с правительствами штатов и коммерческими
организациями.

Правительство обеспечивает:

— надежный поток финансовых ресурсов;

— приоритеты деятельности на основе демократического политического процесса.
Формально все граждане могут участвовать в политическом процессе;

— доступ к услугам, причем делает этот доступ правом, а не привилегией;
повышение качества услуг посредством стандартов контроля качества.

НКО обеспечивают:

— персонализированное оказание услуг (адресная помощь), ибо действуют на
ограниченной, хорошо им знакомой территории;

— работу в более дробном масштабе, чем государственная бюрократия;
эффективность с точки зрения затрат за счет использования труда волонтеров и
более низкой стоимости услуг;

— заботу более о нуждах клиентов, чем о бюрократических требованиях;

— конкуренцию в среде организаций, оказывающих услуги;

- сокращение протяженности государства — НКО и другим организациям
местного сообщества передается значительная часть ответственности за социальное
обеспечение.

Администрация президента Буша внесла свой вклад в процесс реформы она
выдвинула идею опоры на религиозные организации и инициативы местного
сообщества. Местным религиозным общинам передаются средства, предназначенные для
оказания социальной помощи в рамках местного сообщества. Считается, что
религиозные структуры более приспособлены для решения задач распределения таких
средств. Со своей стороны религиозные организации оказываются перед дилеммой
либо усилить свое влияние в местной общине за счет распоряжения дополнительными
ресурсами, одновременно оказавшись в зависимости от правительства, либо
сохранить традиционную независимость от светской власти.

НКО действуют в большом количестве разнообразных областей:

— Охрана здоровья Образование (от начального до высшего)

— Различные социальные услуги

— Религиозные обряды

— Культура и искусство

— Отдых

— Защита окружающей среды

Развитие и поддержка системы НКО в США преследует несколько целей. Перечислим
важнейшие в порядке приоритетности.

— Поддержание и укрепление социальной стабильности общества.

— Повышение экономической эффективности социальной работы как за счет
снижения затрат, так и за счет повышения массовости участия (волонтерское
движение).

— Снижение участия государства в операционном управлении при одновременном
усилении влияния в стратегическом управлении и ужесточении мониторинга.
Государство уходя усиливается. Интересно отметить, что в последнем случае
хорошо организованный PR традиционно делает упор на первой половине процесса,
описывая его как пример демократического управления на уровне местных сообществ.

Необходимыми условиями успешности этого процесса является то, что он проходит
в развитой операционной, правовой, экономической и политической инфраструктуре,
обеспечивающей общие рамки и правила игры для участников. Делегируемый
некоммерческой организации процесс хорошо структурирован, нормирован, имеет
четкую систему количественных и качественных показателей. К воспроизведению
предлагается хорошо отработанный набор управленческих технологий. Существенной
особенностью инфраструктуры является знакомый всем участникам процесса язык
финансового учета, контроля и отчетности стандартные документы бухгалтерского
учета. Балансы, счета прибылей-убытков, кассовые потоки известны и понятны всем
сторонам лидерам НКО, государственным службам, фондодержателям, спонсорам и
инвесторам.

Реформа местного управления в России

 Процесс реформирования местного управления в постсоветской России, как
и на всем постсоветском пространстве, заканчивает первое десятилетие развития.
Говорить о его завершении или хотя бы однозначной направленности пока трудно.
Однако некоторые существенные тенденции и трудности можно назвать совершенно
определенно.

Одной из таких тенденций нужно назвать восстановление баланса двух подходов к
государству и к миссии государственных чиновников. (Хотя современное российское
законодательство разделяет три уровня власти федеральную, субъектов федерации
и муниципальную, соответственно разделяя и чиновников, в сознании граждан страны
все они воспринимаются как представители государства.)

Традиционный российский подход к государству отчасти сакральное отношение к
Богом данной сущности, которой все граждане (подданные, верноподданные) обязаны
рождением, обучением, развитием, благополучием и самой жизнью. Это оправдывает
практически любые действия государства в отношении своих граждан и определяет
обязанность граждан жертвовать своими личными интересами в пользу интересов
государственных. Просьба завершить предложение Государственный служащий служит
практически во всех аудиториях, состоящих из работников муниципальных и
областных органов управления, дает один ответ: Государственный служащий служит
государству. Смешанные аудитории свой ответ также не разнообразят.

Перенесение повседневной работы в пространство служения и почти
священнодействия автоматически снимает вопрос об эффективности этой работы.
Странно было бы ставить задачу измерения или повышения эффективности, скажем,
церковной службы. Следует отметить, что в этом пространстве гораздо более
важными становятся вопросы этики, но это предмет особого рассмотрения.

Существует, однако, второй, сугубо утилитарный подход к государству и его
органам. Органы государственного управления всех уровней рассматриваются как
организации, производящие услуги, предварительно оплаченные налогоплательщиками.
В одном из проектов этического кодекса государственного и муниципального
служащего Новгородской области авторы записывают:

— Государственный и муниципальный служащий (далее по тексту служащий)
служит гражданам России, удовлетворяя их потребности в услугах государства.

— Служащий помнит, что, будучи налогоплательщиками, граждане содержат его и
оплачивают его работу.

— Граждане вправе требовать от служащего быстрого, качественного и полного
оказания соответствующих услуг. Граждане вправе рассчитывать на вежливое,
корректное и непредвзятое отношение служащего к себе.

— Служащий стремится при исполнении своих обязанностей исходить из приоритета
прав и свобод человека и гражданина.  Этот подход позволяет использовать
для развития и оптимизации операционной системы государственного и
муниципального управления методы, средства и инструментарий, наработанные в
менеджменте сферы услуг бизнес-сектора. 

Обратившись, кстати, к опыту США, мы видим достаточно сбалансированное
сочетание:

— с одной стороны, тщательно продуманный и непрерывно работающий как на
федеральном уровне, так и на уровне штатов PR, формирующий и поддерживающий
образ великой страны, несущей великие идеалы всему миру; общенациональные
празднования Дней Благодарения и Труда; ежеутренний подъем американского флага и
молитва о великой Америке в миллионах американских семей. с другой стороны,
сугубо утилитарный подход: Я честный налогоплательщик, я плачу государству
деньги, и поэтому государство обязано обеспечить мне установленный набор услуг.
Эта составляющая во многом делегируется сейчас в США некоммерческим
организациям. (Нужно отметить, что уравновешивающий — патриотический подход в
случае НКО сосредоточен в волонтерской составляющей этих организаций).
Воспринимающие государственные функции некоммерческие организации должны
удовлетворять достаточно обширному набору требований. Одним из наиболее
существенных является возможность оценки эффективности такой организации.
Рассмотрим модели и подходы к этой проблеме подробнее. Для этого воспользуемся
литературой [3]. Целью нашего рассмотрения будет не попытка переноса
американского подхода на российскую почву и не предложение начать аналогичный
американскому процесс передачи государственных функций нашим НКО.

Предлагается оценить возможность применения этих, достаточно общих методик
для оценки эффективности (и, конечно, для повышения эффективности) отечественных
организаций регионального и муниципального управления.

1. Зачем оценивать эффективность организации? Чтобы улучшить
характеристики организации. Организации имеют одну или более формальных целей
(направления, результаты, миссии). Те, кто решают, что организация должна
совершить некоторые действия, направленные на достижение этих целей,
предпринимают и шаги по оценке эффективности этих действий.

Если оценка показывает, что движение к цели неудовлетворительно, то возникает
проблема для решения. Решение проблемы следует рациональной процедуре: сбор
информации о ситуации, идентификация альтернативных решений, оценка
относительных затрат и результатов от альтернатив, выбор оптимальной
альтернативы и оценка результата воздействия.

В реальных ситуациях описанный алгоритм встречается редко. Во-первых, часто
эффективность оценивают не те люди, которые ставили цели или формулировали
проблему. Во-вторых, разные участники, вовлеченные в процесс решения, имеют
разные ответы на вопрос зачем оценивать?.

2. Что такое эффективная организация? Для оценки
эффективности организации необходимо иметь ясное представление о (1) конечных
целях организации, (2) средствах достижения этих целей и (3) причинных связях
между средствами и результатами. Все эти три позиции часто бывают трудно
достижимыми.

3. Как оценивается эффективность организации? Методы
варьируют от очень точных количественных методов до очень субъективных,
ненаучных впечатлений. Нельзя заранее сказать, что лучше. Существенно,
насколько точно измерения оценивают выбранные нами показатели эффективности.

4. Для кого оценивается эффективность? Чаще всего для
руководства организации. Разные группы влияния — держатели интересов
(stakeholders), однако, могут иметь разные мнения об индикаторах эффективности.

5. Когда ее следует оценивать? Вообще, это часть вопроса
что оценивать?. Ежеквартально, в краткосрочной перспективе, или ежегодно?

Модель достижения цели

 Общепринятая модель, дольше других используемая для оценки организаций.
Хотя реально существуют большие разногласия по поводу того, что является целью
организации, традиция бизнеса утверждает, что это получение прибыли. В случае
некоммерческих организаций точно определить прибыль трудно, однако можно
определить одну или более целей. Величины роста дохода или числа клиентов
относятся к числу таких целей. В таблице показано, что такой подход дает
количественные показатели и позволяет показать величину фирмы владельцам и
инвесторам.

Модель средств достижения

С точки зрения ответственных за финансовые результаты организации и
менеджмент, мало знать конечные результаты. Им важно знать, какое из их решений
влияет на финансовый успех. Отсюда внимание к таким средствам, как сокращение
затрат, производительность, качество, скорость отслеживания запросов клиента.
Менеджмент с помощью стратегического планирования или планирования по целям
систематически выстраивает цепочки средства — результаты. При полном внедрении
этого процесса каждый член организации имеет набор целей или задач. Достижение
этих целей обеспечивают средства, с помощью которых следующий уровень
организации достигает своих целей, и так далее по иерархии. Если каждый уровень
достигает своих целей, то достигает своих целей и организация в целом.
Теоретически может быть оценена эффективность каждого уровня иерархии. Наличие
прямой связи между средствами и результатами является базовым допущением школы
средств достижения.

Модель человеческих ресурсов

Много лет назад в рамках школы средств достижения выделились школы,
сосредоточенные на ключевом детерминанте организационного успеха людях. Они
утверждали, что акцент необходимо сделать на том, чтобы организация набирала
лучший персонал, обучала их лучшим образом, мотивировала их на упорную работу,
кооперацию одного с другим и открытость новым идеям. Таким образом, измерение
эффективности фокусировалось на привычках, взглядах и характеристиках служащих,
а также на политике и практике их формирования.

Политическая модель

Политическая модель ориентирована на понимание того, что реально происходит,
когда люди пытаются оценить характеристики организации. Имеется в виду, что есть
группы влияния, которые могут воздействовать на организацию, помогая или мешая
ей. Они могут иметь очень разные представления о показателях эффективности. Это
могут быть разные цели и/или средства. Наиболее сильные из групп влияния
продвигают свое мнение, однако, менее сильные также отстаивают свою позицию.
Рано или поздно они сходятся на некотором множестве показателей. Политическая
модель рассматривает и этот политический процесс, и его результаты.

Идеальный процесс оценки эффективности

Успешный процесс оценки эффективности зависит от разделяемого оценщиками и
оцениваемыми понимания того, что желательно, в терминах вопросов кто?, как?,
что?, зачем?, и когда?.

Подробнее:

1. Знать, кто ключевые внутренние и внешние держатели интереса. Быть
уверенными, что они знают друг друга.

2. Попытаться понять, как все участники воспринимают процесс оценки и как
будут использованы результаты оценки.

3. Достичь принципиального согласия о том, что все оценки будут использованы
для выявления возможностей улучшения, а не для поиска и наказания виновных.
Прояснить, что если такие возможности будут найдены, то будет оказана помощь по
их использованию.

4.  Достичь принципиального согласия с держателями интереса о том, что
оценка должна интегральным и многоуровневым процессом. Должно быть достигнуто
общее понимание того, какие действия к каким результатам приводят. Другими
словами, перечень целей и средств их достижения и связи между ними должны быть
озвучены и по ним должно быть достигнуто согласие.

5. Не все можно оценить. Главным в успешной оценке является определение
базиса, на котором каждый держатель интереса сейчас оценивает организацию. Нужно
время, чтобы убедиться, что это действительно оценка, а не разговоры о ней, но
это совершенно необходимо. Результирующая карта оценки будет совокупностью
целей, средств и входных ресурсов.

6. Показать каждому оценщику-держателю интереса карту оценки и добиться
консенсуса по ограничению набора критериев оценки. Наибольший приоритет должны
получить критерии, важные для выживания организации.

7. Добиться согласия по процессу оценки, стандартам и временной перспективе,
которые будут применены к оценке уровня эффективности. Например, необходимо
достичь согласия между держателями интереса, будут ли использоваться
качественные или количественные методы сбора данных, какой уровень оценок в
анкетах будет соответствовать приемлемому уровню удовлетворенности клиентов и
какой временной период будет затрагивать оценка.

8. Предположив, что можно достигнуть желаемого согласия по вопросам
почему?, что?, как? и когда?, неправильно думать, что это согласие будет
вечным. Люди и время меняются. Таким образом, эффективная система оценки
включает механизм проверки и обновления консенсуса, по мере необходимости.

Рекомендации по реализации

 1. Наиболее важный первый шаг к улучшению оценки это разделение
принципа лучшая оценка это самооценка. Если вы руководитель организации,
это значит, что вы сами организуете процесс ее оценки. Поставьте конечные цели и
решите, как можно измерить прогресс в их достижении. Большинство внешних
оценщиков с удовольствием примут вашу систему оценки. При разногласиях вы, по
меньшей мере, сможете аргументировать вашу точку зрения.

2. Лучший способ установить самооценку организации это сделать ее частью
процесса планирования. Это гарантирует, что при реализации каких-либо изменений,
их результат будет оцениваться параллельно с изменениями. В плане организации
должна быть выделена часть, связанная с оценкой.

3. Хорошая оценка это регулярная оценка. Это значит, что информация для
оценки эффективности должна собираться регулярно. Важно разработать
информационную систему, которая бы регулярно измеряла ключевые индикаторы
успеха. Например, регулярный опрос клиентов для оценки их удовлетворенности
предпочтительней кампании по их опросу, которая проводится под нажимом
спонсоров. Выводы по оценке и планируемые действия должны быть частью отчета,
направляемого держателям интереса.

4. Лучше всего обговорить что и как оценки при установлении отношений с
держателями интереса. Наихудшая эффективность процесса оценки получается при
отсутствии взаимного доверия и уважения между проверяющими и проверяемыми. Из
этих соображений руководители НКО могли бы предварительно инициировать
переговоры с ключевыми группами держателей интереса и выработать общее понимание
до наступления кризиса.

5. Несмотря на лучшие намерения, если стороны не смогут организовать
коммуникацию и эффективно разрешить противоречия, то между оценщиками и
оцениваемыми может возникнуть деструктивный конфликт. Поэтому важно проведение
тренинга в переговорах и управлении конфликтами. Процесс оценки нарушается, если
проверяющим неясны критерии или стандарты, которыми они пользуются. Возможно
проведение тренингов в навыках презентации, навыках слушания, согласовании
различий и избежании деструктивных форм конфликта.

6. Если ставки оценки высоки, то даже люди с развитыми межперсональными
способностями могут испытывать трудности. В этом случае полезна помощь
профессиональных помощников и консультантов, опытных в оценке и разрешении
конфликтов. 

Совместная реализация этих рекомендаций обеспечит подход к созданию в
организации положительной, внешне ориентированной культуры оценки эффективности.

Специальный случай оценки эффективности:

— всеобщий контроль качества Один из возможных перечней принципов системы
всеобщего управления качеством (Total Quality Management TQM):

— Система должна направляться клиентом.

— Должно быть выработано общеорганизационное соглашение относительно системы
качества

— Акцент делается на предотвращение проблем, а не на их идентификацию.

— Акцент на улучшение качества должен быть непрерывным, содержательным и
постоянным.

— Необходима концентрация на отдельных областях деятельности или процессах,
которые, будучи взяты вместе, обеспечивают значительный вклад в производство
конечных продуктов или услуг, для создания которых создана организация.

— Улучшение качества должно быть измеримым. Должен быть сделан акцент на
непрерывное повышение способности всех членов организации отслеживать и улучшать
качество своей работы посредством лучшего тренинга, инструментов и информации.

Последовательность шагов по достижению культуры всеобщего качества в
организации должна быть следующей:

— Изменения начинаются с самого верха, высший менеджмент разделяет принципы и
ценности системы всеобщего качества. — Внедрите эти ценности и принципы в каждый
элемент организации посредством символических событий и артефактов, таких как
наклейки, лозунги, речи и празднования.

— Стройте систему в командах, которые создаются из ответственных в более или
менее отдельной области деятельности, такой как получение заказов, отгрузка,
конечная сборка и продвижение продукта.

— Измените роль персонала на уровне среднего и операционного менеджмента: не
наблюдатель и надсмотрщик, а тренер, помощник, наставник и координатор.
Направьте существенные ресурсы на тренинг TQM

— Постройте информационную систему вокруг области, где будет работать команда
TQM; это обеспечит точное и привязанное ко времени измерение результатов работы
команды.

— Внедрите систему вознаграждения, которая поддержит ценности и действия TQM
по мере обесценения старых ценностей и действий.

Производственное происхождение TQM затрудняет перевод ее в некоммерческую
среду. Особенности некоммерческого сектора, усложняющие оценку его
эффективности, ставят барьер и для TQM: отсутствие рыночного механизма,
управляющего необходимостью совершенствования; акцент на потребности, более чем
на результаты; многочисленные, неясные и часто противоречивые ожидания
держателей интереса; трудности у клиентов с формулированием требований к
качеству; вера профессионалов в то, что они знают, что лучше для клиента, что бы
клиент ни говорил или делал. Далее, требования к услугам в НКО обычно далеко
превышают их возможности оказывать эти услуги.

Знакомство с американским опытом, однако, показывает, что, несмотря на
перечисленные трудности, системы управления качеством успешно используются в
практике работы НКО. Так, в частности, нам удалось ознакомиться с подобной
системой, сформированной и используемой в психиатрической лечебнице Union County
Counseling Service, г.Анна, штат Иллинойс. Система управления качеством
медицинских услуг явилась в этой организации составной частью инфраструктуры,
необходимой для аккредитации этой НКО. Следует отметить, что процесс создания
этой системы занял более года.

Внедрение систем управления качеством в организациях государственного и
муниципального управления чрезвычайно широко распространено в европейской
практике. В 1998 г. Евросоюз принял решение о начале реализации инициативы по
повышению качества госуправления на основе лучшей практики (benchmarking). В
течение последних 5-и лет государственные организации постепенно переходили на
этот способ оценки своих услуг. Сформирована и эффективно действует европейская
сеть оценки на основе лучшей практики, обеспечивающая бесплатный обмен лучшим
опытом управления в рамках всех государств членов Евросоюза. [4,5]. Построение
аналогичной системы управления качеством заложено и реализуется в Концепции
реформы латвийской государственной службы, принятой в марте 1995 г. [6].

Таким образом, одним из практических результатов изучения опыта
взаимодействия государственных организаций с некоммерческим сектором может
служить использование опыта оценки эффективности и качества работы таких
организаций при решении аналогичной, весьма сложной и многоплановой задачи
оценки эффективности и качества органов государственного и муниципального
управления.

Литература.

Toonen Theo A.J., Raadschelders Jos C.N. Public Sector Reform In Western
Europe Leiden, Department of Public Administration, Leiden University March
1997.

С.В.Васильев Этический кодекс чиновника. Комментарии к проекту.
Управленческое консультирование, 2002, №1.

The Jossey-Bass Handbook of Nonprofit Leadership & Management. Ed. By R
Herman. San Francisco Jossey-Bass Publ. 1994.

Innovation in Public Management: perspectives from East and West Europe. Ed.
by N.Verheijen & D. Coombes. Cheltenham, UK; Northampton, MA: Edward Elgar,
1998.

К.Цуркер. Инструменты оценки эффективности государственных служащих и органов
государственного управления // Управленческое консультирование, 2002, №1.

Activities for Public Service Quality Improvement in Public Working Group.
Адрес в Интернет: http://www.nispa.sk/news/kalnins.rtf

Nike